ליטיגציה פשרנית בנושאי סביבה

פתיחה

איך אוכפים דיני סביבה? כשמדובר בנזקים שנגרמו לסביבה – כלומר לציבור הרחב – ולא לניזוקים פרטניים, התשובה היא שקשה מאוד לאכוף אותם. למה? כי מי שאמונה על כך, בגדול, היא המדינה, אבל היא עצמה מודה שאין לה כלים מספקים מול מזהמות הענק. למשל, בדברי ההסבר לחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב-1992 – היא מודה שהיא לבד זה פשוט לא מספיק.

בהינתן היעדר כלים, בצירוף עם אינטרס מבוזר של הציבור, כמו גם נמנום פקידותי כללי, אל מול פעילות ממוקדת ועתירת משאבים של התאגידים המזהמים – איזה סיכוי באמת יש לסביבה? לא גדול. וכך באמת קורה, ואנחנו נתקלים בזה פעם אחר פעם, שלא רק שנזקי סביבה שכבר נגרמו לא מטופלים כהלכה, אלא שהעלויות נופלות עלינו. התאגידים המזהמים הגדולים לא מפנימים את העליות אלא מחצינים אותן אל שכם הציבור הרחב, בראי הרתעה שאינה אפקטיבית ואף לא קרובה לכך.

איך בכל זאת ניתן לחולל הרתעה אפקטיבית? יש רק דרך אחת, והיא  לחשוב מנקודת מבטם של התאגידים המזהמים ובעיקר של נושאי המשרה בהם. אם נצליח להבין מה מרתיע אותם, אישית, נוכל להפוך אותם לפעילי סביבה בכבודם ובעצמם. ומה מרתיע נושאי משרה? ובכן, מה שמרתיע רבים וטובים: שלושת הכ"פים - כסף, כוח, כבוד. רוצים לחולל הרתעה אפקטיבית בדיני סביבה? פנו אל המקומות הרגישים באמת: הכיס והמוניטין. רק איך עושים את זה?

למדינה יש כמה כלים: החל מנקיטת הליכים פליליים נגד נושאי משרה, דרך הטלת עיצומים כספיים אישיים, וכלה בהטלת סנקציות כלכליות נגד התאגידים עצמם — סנקציות, שיכולות לפגוע בערך המניה וכך גם בנושאי המשרה המבקשים להציג ביצועים מוצלחים ולקבל בונוסים (למשל, ניתן למנוע מחברה להשתתף במכרזים ציבוריים). אלא שלמרבה הצער המדינה נמנעת מלהשתמש בכלים הללו כהלכה – בין אם בשל אותו נמנום פקידותי כללי, ובין אם בשל פעילותם הממוקדת ועתירת המשאבים של התאגידים המזהמים נגדה (למשל, בדרך של הפעלת לובי משוכלל, עיכוב הליכים באמצעות משרדי עורכי דין חזקים, ולעיתים גרירתם לשנים ארוכות עד שהאפקט ההרתעתי מתפוגג).

האכיפה הפרטית – כשפשרה מחליפה הרתעה

אבל המדינה לא לבד כאן. מי שיכולה הייתה לפתור לפחות חלק מהבעיה היא האכיפה הפרטית. תובעים ועורכי דין ייצוגיים, שמבקשים לייצג את הציבור הרחב, כלומר את הסביבה, בהליכים אלה, היו יכולים לנהל את התובענות החשובות והמוצדקות עד תום. לפיכך, יכלו גורמים אלו להתעקש שהתאגידים המזהמים יפנימו את מלוא הנזקים, להתעקש שנושאי המשרה ישלמו מחירים אישיים, ולחולל הרתעה אפקטיבית כסדרה. אך למרבה הצער גם זה לא קורה, ואף רחוק מכך.

האכיפה הפרטית, גם כאשר מי שמובילים אותה הם תובעים ועורכי דין ראויים שלבם במקום הנכון, הפכה לזירה של הסדרי פשרה בינוניים, שהקשר בינם לבין הרתעה אפקטיבית הפוך. במקום לנהל את התובענות החשובות והמוצדקות עד תום, אנחנו עדים, בעידודן של ערכאות השיפוט הקורסות תחת הנטל, למשאים ומתנים מחוץ לכתלי בית המשפט. שם מנסים הצדדים להגיע ל"עסקה": התאגידים המזהמים מבקשים שלא לשאת באחריות ולשלם כמה שפחות, בעוד התובעים ועורכי הדין מבקשים "לפגוש את הכסף". הם חוששים ללכת עד הסוף, שכן אם ההליך יידחה הם לא יראו פרי על עמלם, ולכן מעדיפים לגרום לתאגידים המזהמים לשלם כמה שיותר בעסקה: לא רק על הנזקים, אלא גם גמול ושכר טרחה.

כך, מובאים לאישורן של ערכאות השיפוט הסכמי פשרה שרחוקים מלהיות מיטביים, שבהם, גם אם התאגידים המזהמים משלמים סכומים הנדמים כגבוהים, הסכומים הללו לא מכסים את הנזקים שנגרמים בפועל, ואף לא משקפים את הרווחים שהם הפיקו מהפרות דיני הסביבה. ככלל, רכיב זה של רווחים שהופקו לא נבחן כלל, אף שדווקא הוא אמור להיות מרכזי: מה חשוב יותר מלבדוק כמה הרוויחו התאגידים מההפרות ולדרוש מהם לוותר על מלוא הסכום? כמובן, בהינתן העובדה שמדובר בהסכמי פשרה, אין נטילה של אחריות אלא התאגידים מתנערים מכך ואף מבקשים לציין כי הם "מואילים בטובם" לשלם את הסכומים מתוך דאגתם לסביבה. Greenwash במיטבו.

ומה באשר לנושאי המשרה? למי בכלל אכפת מנושאי המשרה. הם לא נכללים בהסכמי הפשרה כי כמה כסף כבר אפשר לחלץ מהם – כמה מיליונים? אומרים לנו שזה לא מה שישנה ואין בשביל מה להתעקש. אבל זה בדיוק מה שישנה, משום שכאמור, צריך לחשוב מנקודת מבטם.

המבחן שנכשל – והמחיר הציבורי

זה מה שלובי 99 ביקש לעשות בהתנגדות שהגיש להסכם הפשרה בנוגע לאסון נחל אשלים. בקליפת אגוז, בשנת 2017 אירע אחד מאסונות הסביבה הגדולים בתולדות המדינה, לאחר שבריכה תעשייתית של חברת רותם אמפרט נגב בע"מ, שהייתה מלאה בפסולת רדיואקטיבית, קרסה ונחשול הציף את נחל אשלים וסביבותיו. בכך נגרמו נזקים אדירים: עדר יעלים שלם נכחד, אירע הרג רב של בעלי חיים, צומח הושמד, מקורות מים זוהמו וכדומה – נזקים שהמדינה העריכה בכ-400 מיליון ש"ח. האסון היה בבחינת "כתובת על הקיר", לאחר שנים שבהן החברה התעלמה מדרישת המדינה לחדול מלהשתמש בבריכות התעשייתיות המיושנות שלה ולטפל בפסולת הרדיואקטיבית בזהירות הנדרשת בשל הסיכונים המסתברים.

מיד לאחר מכן הוגשו שלוש תובענות ייצוגיות על ידי פעילי סביבה ותושבי אזור, ושנה לאחר מכן הוגשה תובענה נוספת על ידי רשות הטבע והגנים. אלה היו תובענות לעילא ולעילא, שעמדו על כך שעל החברה לפצות בגין מלוא הנזק; ולא רק היא, אלא גם על כך שנושאי המשרה צריכים לשאת באחריות אישית. אף על פי כן, בשלב מוקדם החלו הצדדים לנהל משא ומתן מחוץ לכתלי בית המשפט ולבסוף הגיעו לעסקה: הסכם פשרה במסגרתו החברה, באמצעות חברת הביטוח שלה, הואילה לשלם פיצוי בסך של 100 מיליון ש"ח. וזהו. זה הכול. למה דווקא 100 מיליון ש"ח? אין הסבר. הסכום הזה לא כיסה על הנזקים שנגרמו, לא שיקף את הרווחים שהופקו, ואף לא שקל אחד שולם מכיסם של נושאי המשרה. או במילים אחרות: עסקה גרועה מאוד. בהתנגדות, טען הלובי כי יש לחייב את נושאי המשרה באחריות אישית – בין היתר, היות שהם היו מודעים לסיכונים במשך השנים, והוסיפו להוליך את החברה באותה הדרך על אף הסיכונים המסתברים – וזאת על מנת לחולל הרתעה אפקטיבית. שופטת בית המשפט המחוזי בבאר שבע, גאולה לוין, דחתה טענה זו בקצרה והסתפקה בהבהרה לפיה לדעתה ההליך הייצוגי אינו האכסניה הנאותה להטלת אחריות אישית על נושאי משרה (אלא ההליכים הפלילי והנגזר[1]).

ערעור שהלובי הגיש לבית המשפט העליון הסתיים בפסק דין, שם נפסקה הלכה, קצרה אך חשובה, לפיה הדין מאפשר להטיל על נושאי משרה אחריות אישית גם במסגרת הליכים ייצוגיים סביבתיים וכי יש לעשות כן במקרים המצדיקים זאת. עם זאת, בית המשפט העליון החליט שלא להחיל הלכה זו במקרה שלפניו, והותיר את הסכם הפשרה על כנו. הוא הפנה את הלובי להליכים הפלילי והנגזר, וזאת על אף טענת נגד שהלובי השמיע – וליתר דיוק שאני עצמי טענתי בפני השופטים באותו דיון – לפיה "הרתעה אפקטיבית מחוללים כאן ועכשיו, לא שם ואחר כך".

היעדר מיצוי מנגנוני ההרתעה

שמונה שנים חלפו מאז אסון נחל אשלים. ההליך הייצוגי הסתיים בכמעט לא כלום. ההליך הפלילי תקוע: רק במהלך השנה האחרונה הסתיימה החקירה והתיק הועבר לפרקליטות – פרק זמן שערורייתי, החוטא לחלוטין לתכליתו של ההליך הפלילי. וההליך הנגזר? הוא לא ייפתח עד שההליך הפלילי יסתיים. וכך, רותם אמפרט, החברה המזהמת – שמופיעה דרך קבע ברשימת עשר המזהמות הגדולות במשק – ממשיכה לפעול כמעט ללא שינוי, לרבות שימוש באותן בריכות תעשייתיות מיושנות. לא הוטלה כל אחריות על נושאי המשרה והמסר שהשתקף מההחלטות היה כי אין השלכה ממשית להתנהלותם. בכך, החמיצו הן שופטת המחוזי והן שלושת שופטי העליון הזדמנות ממשית לחולל הרתעה אפקטיבית. ומי משלם את המחיר? הציבור הרחב, וכמובן, הסביבה.

סיכום

במדינת ישראל אכיפת דיני הסביבה לוקה בחסר וכמעט שאינה מתקיימת. המדינה עצמה מודה במחסור בכלים, ומולה התאגידים המזהמים הגדולים פועלים באמצעות הפעלת לובי אגרסיבי ובעזרת משאביהם העצומים על מנת לסכל הליכי אכיפה. האכיפה הפרטית, הקיימת לכאורה כדי לשפר את המצב, מידרדרת שוב ושוב להסכמי פשרה המעניקים לתאגידים לגיטימציה להמשיך לזהם ולהצטייר "כירוקים". אך כל עוד לא נקבעת אחריות אישית של נושאי משרה, בלעדי מנגנוני הרתעה הפוגעים בכיס ובמוניטין, וללא התעקשות על פיצוי מלא (כולל השבת הרווחים שהופקו מההפרות), התאגידים המזהמים הם שיצאו, ועודם יוצאים, נשכרים.

פסק הדין מהשנה האחרונה של חברת Miteni באיטליה, שבו 11 מנהלים נשפטו לשנים רבות בכלא בעקבות זיהום מים, קרקע ומי שתייה עם PFAS, ממחיש את מצבנו. אם לא נחולל שינוי עמוק באופן האכיפה, ובפרט הטלת אחריות אישית ומהותית על נושאי המשרה, אסונות סביבתיים ימשיכו להתרחש, ואף יהיו צפויים מראש, כאשר הרווח יוותר בידי התאגידים, בעוד המחיר ימשיך ליפול על הציבור ועל הסביבה.

---

עו"ד ד"ר עינת סולניק. מנהלת המחלקה המשפטית בלובי 99.

[1] הליך נגזר, הינו תובענה שהגיש תובע בשם החברה בשל עילת תביעה של החברה.