תביעת רווחי המזהמים: דיני עשיית עושר ככלי לאכיפה אזרחית סביבתית ואקלימית

משבר האקלים מהווה איום גלובלי חסר תקדים, כאשר ישראל נמצאת בסיכון מיוחד עקב מיקומה במזרח התיכון, אזור הנחשב ל-"הוט-ספוט" אקלימי [1]. בעוד התעשיות המזהמות ממשיכות לגרוף רווחי עתק מפליטת גזי חממה, לפי מבקר המדינה, הרגולטורים בישראל מתקשים לרסן את פליטות גזי החממה (להלן: פליטות או גזי חממה), והממשלה נכשלת בהתמודדות עם המשבר [2].

הגורם המרכזי למשבר האקלים הוא הפקה ושימוש בדלקים מאובנים לאנרגיה. השימוש בדלקים מאובנים אחראי לכמעט 75% מהפליטות ברמה העולמית  ול-80% מהפליטות בישראל [3]. במיוחד בולטת התרומה של "ענקיות הפחמן", מספר מצומצם של חברות דלקים מאובנים שאחראיות לחלק הארי מהפליטות [4]. למעשה, רק 25 חברות כרו 60% מתפוקת הנפט והגז העולמית, פעילות שמשמעותה כילוי של כ-90% מתקציב הפחמן שנותר [5]. גם בישראל קיימת ריכוזיות משמעותית: כך למשל, בשנת 2023, 15 מפעלים בלבד, המהווים 2.5% מהמפעלים המדווחים למרשם הפליטות לסביבה, תרמו 74% מכלל הפליטות לאוויר, לרבות גזי חממה  [6]

כישלון רגולטורי ומעבר לאכיפה אזרחית

למרות שהחקיקה הקיימת כוללת מספר כלים להפחתת פליטות, אלו אינם מיושמים כמעט בפועל[7]. הבעיה כפולה: ראשית, ביחס לזיהום אוויר מקומי, קיימים אמנם עיצומים כספיים, אך הם נמוכים בהרבה מהרווחים הנובעים מהזיהום [8]. שנית, ביחס לזיהום אוויר אקלימי המצב חמור עוד יותר: אין רף פליטה מחייב לגזי חממה, ובהתאם אין גם עיצומים כספיים בגין פליטתם. גם מס הפחמן שנכנס לתוקף ב-2025 אינו מפנים את העלויות החיצוניות במלואן, ואינו משקף חלוקה צודקת של נטל הפחתת הפליטות [9].

כמענה לגירעון הרגולטורי הזה, ליטיגציה הפכה לכלי משמעותי במאבק במשבר האקלים. בכל העולם מתרבות תביעות אקלים נגד מזהמים מהמגזר הפרטי, ובייחוד כנגד חברות דלקים מאובנים וענקיות פחמן. תביעות כאלה מוגשות בעיקר על ידי רשויות מקומיות, צעירים, וארגוני סביבה [10]. לאחרונה מגמת הליטיגציה האקלימית הגיעה גם לישראל, עם הגשת עתירת האקלים הראשונה של מגמה ירוקה, פעילי אקלים צעירים ובני הגיל השלישי בשנת 2023[11] . תביעת אקלים פרטית טרם הוגשה בישראל עד היום, וזהו השלב המתבקש הבא בהתפתחות המשפט האקלימי בישראל. רוב התביעות האקלימיות הפרטיות בעולם מתבססות על דיני הנזיקין, והן נתקלות בחסמים משמעותיים. תביעה נזיקית דורשת הוכחת נזקים קונקרטיים לניזוקים ספציפיים וכימותם, בעוד נזקי משבר האקלים מבוזרים בין אוכלוסיות שונות ברחבי העולם, ומתפרשים לאורך זמן. הוכחת הקשר הסיבתי בין הפליטות שנגרמו מפעילות של מפעל מסוים לנזקים שנגרמו ממצב קיצון אקלימי קונקרטי, מהווה את המחסום המרכזי ביותר בפני תביעות אקלים נזיקיות, שהכשיל תביעות רבות כאלה בעולם[12] .

דיני עשיית עושר: כלי חדש לליטיגציה אקלימית

מול כישלונות אלה, אנו מציעים גישה חדשנית כתוספת לארגז הכלים המשפטי: במקום להתמקד בנזקי משבר האקלים במסגרת דיני הנזיקין, ניתן לתבוע את רווחי המזהמים במסגרת דיני עשיית עושר ולא במשפט [13]. גישתנו מבוססת על הרעיון לפיו חברות המפיקות רווחים מזיהום אוויר אקלימי עודף מתעשרות שלא כדין על חשבון הציבור. זהו שינוי פרדיגמטי המעביר את המוקד מהוכחת נזקי האקלים לשאלה הפשוטה יותר: האם המזהם התעשר באופן בלתי צודק על חשבון הציבור?

דיני עשיית עושר דורשים שלושה יסודות: (1) התעשרות, (2) בלתי צודקת, ו-(3) על חשבון אדם אחר [14]. היתרון המרכזי של עילה זו על פני דיני הנזיקין הוא שאין צורך להוכיח נזק ולכמת אותו כספית, מספיק להוכיח שהנתבע התעשר שלא כדין על חשבון התובע. התקדים המרכזי עליו ניתן להצביע הוא פרשת דיזלגייט: תביעה בגין זיהום אוויר עודף שנעשה תוך הונאת הרגולטור. במקרה זה, החברה הציגה מצג שווא לפיו כלי הרכב שיוצרו על ידי החברה הם  "ידידותיים לסביבה", בעוד בפועל הותקן בהן רכיב תרמיתי שזייף את רמת הפליטות מהרכבים בזמן בדיקות [15]. בית המשפט המחוזי בת"א קבע שהמשיבות התעשרו שלא כדין על חשבון זכותו של הציבור לאוויר נקי [16]. פסק הדין מדגים את היתרון שבדיני עשיית עושר ולא במשפט. במקרה כזה, קשה היה להוכיח מהם הנזקים הקונקרטיים שנגרמו כתוצאה מהזיהום העודף לו גרמו רווחי החברה. בהינתן מספר עצום של גורמים מזהמים, קשה מאוד לקבוע אילו נזקים ניתן לייחס, במובן של קשר סיבתי, דווקא לתרמית של החברה במקרה קונקרטי זה. עם זאת, מבחינת דיני עשיית עושר ולא במשפט, אין כאן קושי: החברה הרוויחה ממכירת ושיווק כלי רכב דרך תרמית. על כן, ומבלי להידרש להוכחת הנזקים הנובעים מזיהום, רווחים אלה מהווים התעשרות ולא במשפט, וניתן לשלול מהחברה את הזכות להחזיק בהם. פסק דין זה מספק רמזים ראשונים ליישום העקרונות ביחס להתעשרות מזיהום אוויר מקומי, ולדעתנו ניתן להרחיב מגמה זאת גם לזיהום אוויר אקלימי.

לגבי יסוד ההתעשרות, תעשיית הדלקים המאובנים היא בין התעשיות הרווחיות ביותר בעולם. כך למשל, בשנת 2022, חמש חברות הנפט והגז הגדולות דיווחו על רווחים של כ-200 מיליארד דולר, פי 5 מתקציב חוק האקלים האמריקאי [17]. מובן שעצם הרווחיות אינה מקימה חבות משפטית: נדרש להראות גם שההתעשרות היא בלתי צודקת.

יסוד זה יכול להתקיים בשתי דרכים: (1) התעשרות עוולתית, כאשר הזיהום נעשה תוך הפרת חוק, הפרת תקני פליטה (במקרים שישנם כאלו), הפרת חובת השימוש בטכניקה המיטבית הזמינה להפחתת פליטות [BAT] [18], זיהום "חזק או בלתי סביר" בניגוד לחוק אוויר נקי [19], הונאה והטעיה אקלימית [20], מכירת מוצרים בניגוד לחוק, או כל פעילות בלתי חוקית אחרת. בכל המקרים האלה, אם הנתבע התעשר תוך הפרת חוק, ניתן לשלול את רווחיו. (2) התעשרות לא צודקת ללא עוולה, כלומר התעשרות כאשר הנתבע נוטל מהמשאב הציבורי יותר מכפי חלקו. בהקשר האקלימי, היסוד מתקיים על בסיס הרעיון של "זיהום עודף," ובהתבסס על המושג של תקציב הפחמן. תקציב הפחמן קובע כמות סופית של גזי חממה שניתן לפלוט מבלי לחצות את רף ההתחממות של 1.5 מעלות, שחצייתו עלולה להביא לקטסטרופה אקלימית [21]. חברה שפעילותה מביאה לחריגה מתקציב הפחמן מתעשרת על חשבון הציבור במובן זה שהיא נוטלת מהמשאב הציבורי של יציבות אקלימית, באופן שאינו מותיר דבר לאחרים. כיום, ענקיות הפחמן מפיקות דלקים מאובנים בכמות כזו המכלה לחלוטין את תקציב הפחמן הגלובלי. תקציב הפחמן מייצג משאב ציבורי שאמור להיות חלק מנחלת הכלל[22]: עמידה בתקציב הפחמן הינה הכרחית על מנת לאפשר המשך קיום ושגשוג אנושי. כילוי תקציב הפחמן לשם הפקת רווח מהווה התעשרות בלתי צודקת על חשבון הציבור.  

יתרונות ויישום מעשי

לכאורה, הפתרון למשבר האקלים מצוי ביישום מערכתי של חוק אוויר נקי על גזי חממה ובהשתת עיצומים כספיים על כל פליטה מעבר לרף הפליטה שייקבע בתקנות. אלה הם צעדים חשובים שיש לקדם, אך למרבה הצער ברור שאינם מספיקים. כל עוד העיצומים הכספיים נמוכים מרווחי המזהם, עדיין ישתלם לחברות לזהם וההרתעה לא תהיה חזקה מספיק. תביעת הרווחים בדיני עשיית עושר יכולה לשלול לחלוטין את התמריץ הכלכלי לזהם.

הגישה המוצעת כאן מעניקה מספר יתרונות משמעותיים גם על פני אכיפה אזרחית באמצעות דיני הנזיקין [13]. ראשית, אין צורך בהוכחת נזק. בעוד דיני הנזיקין דורשים הוכחת נזקים קונקרטיים וכימותם, דיני עשיית עושר מתמקדים ברווחים של הנתבע. רווחים אלו כלכליים במהותם וקלים יותר לכימות. שנית, מדובר ברווחים עכשוויים מול נזקים עתידיים. בעוד נזקי האקלים החמורים ביותר הם ברובם עתידיים, הרווחים מהפקת דלקים מאובנים והזיהום העודף הנובע מהם עכשוויים. שלישית, קיימת ריכוזיות ברווחים. בעוד נזקי האקלים מבוזרים בין אוכלוסיות שונות, מרבית הרווחים מזיהום אקלימי מרוכזים בידי מספר מצומצם של תאגידים גדולים ששולטים בשוק הדלקי המאובנים. רביעית, יש קושי מופחת בהוכחת קשר סיבתי: במקום להוכיח קשר בין הפליטות לנזקי התובע, יש להוכיח רק קשר בין זיהום עודף לרווחי הנתבע.

הגישה שאנו מציעים יכולה לשמש כמשלים לרגולציה הקיימת ולליטיגציה הנזיקית, תוך מיקוד ברווחי המזהמים במקום בנזקי הנפגעים ממשבר האקלים. דיני עשיית עושר הם בעלי פוטנציאל להפוך את הזיהום העודף לבלתי משתלם כלכלית, תוך עקיפת הקשיים, במקרים מתאימים, בהוכחת נזקים וקשר סיבתי בדיני הנזיקין. הגישה מתיישבת עם עקרונות היסוד של דיני הסביבה: פיתוח בר-קיימא, צדק סביבתי, ובמיוחד עיקרון המזהם משלם, לפיו על הגורם שהרוויח מהזיהום לשאת בעלויות הטיפול בו ולא לגלגל אותן לכלל הציבור [23].

---

ניב מאירסון עוסק במחקר של משפט אקלימי.

יותם קפלן הוא הוא פרופסור חבר בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית, ומוביל את פרויקט המחקר  JUST LAB.

מקורות:

[1]  פנחס אלפרט, אסף הוכמן וחופית יצחק בן-שלום, "סקירת התחזיות לשינוי האקלים הצפוי בישראל" אקולוגיה וסביבה 10  (2020) https://magazine.isees.org.il/?p=16704

[2]  מבקר המדינה פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים (2021); מבקר המדינה פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים – ביקורת מעקב מורחבת (2024).

[3] United Nations, Causes and Effects of Climate Change, ;https://www.un.org/en/climatechange/science/causes-effects-climate-change  המשרד להגנת הסביבה תמחור פחמן בישראל - מסמך מדיניות (2021(.

[4] Influence Map, The Carbon Majors Database: Launch Report Carbon Majors 13 (2024)https://carbonmajors.org/site/data/000/027/Carbon_Majors_Launch_Report.pdf

[5]  תקציב פחמן הינו מכסת פליטות גזי החממה שנשאר לפלוט כדי להימנע מחציית רף ההתחממות של 1.5 מעלות בטמפרטורה הממוצעת הגלובלית, שעוגן בהסכם פריז מכוח אמנת האקלים הבינלאומית, ושנחשב לרף הבטוח למניעת שיבוש היציבות האקלימית שעליה מתבססת האנושות לקיומה, וראו:

Nick Ferris, Exclusive: How just 25 oil companies are set to blow the world's 1.5°C carbon budget Energy Monitor (Jan.26, 2023) https://www.energymonitor.ai/sectors/industry/exclusive-how-just-25-oil-companies-are-set-to-blow-the-worlds-1-5c-carbon-budget/?cf-view.

 [6] המשרד להגנת הסביבה מרשם פליטות לסביבה דו"ח שנתי: שנת דיווח 2023 (ספטמבר 2024)https://www.gov.il/BlobFolder/reports/prtr_report/he/prtr_book-2023.pdf

 [7] ראו דוד שור "חוק האקלים אינו נחוץ וגם לא יועיל" עיוני משפט מו 1, 4-6 (2023).

[8] יעל געתון "מחיר הזיהום: הקנסות למפעלים לא מגרדים את רווחיהם" שקוף (04.02.2025)https://shakuf.co.il/55234

[9] ניב מאירסון, "במקום לעשות צדק, מס הפחמן יפגע בעיקר בשכבות החלשות" שקוף (11.09.2024) https://shakuf.co.il/53010

[10] אדם טבע ודין, סקירת משפט וחקיקת אקלים עמ' 41-49 (2022)

 https://adamteva.org.il/wp-content/uploads/2023/02/%D7%A1%D7%A7%D7%99%D7%A8%D7%AA-%D7%9E%D7%A9%D7%A4%D7%98-%D7%95%D7%97%D7%A7%D7%99%D7%A7%D7%AA-%D7%90%D7%A7%D7%9C%D7%99%D7%9D-%D7%90%D7%93%D7%9D-%D7%98%D7%91%D7%A2-%D7%95%D7%93%D7%99%D7%9F-%D7%93%D7%A6%D7%9E%D7%91%D7%A8-2022.pdf

[11]  בג"ץ 7063-23 מגמה ירוקה ע"ר ואח' נ' ממשלת ישראל (19.09.2023). לסיקור תקשורתי ראו למשל נעה פישר "ארגוני סביבה עתרו לבג"ץ בדרישה להפחית את פליטות גזי החממה" Ynet (19.09.2023)https://www.ynet.co.il/environment-science/article/sjumjrl1t.

[12] Douglas A. Kysar, What Climate Change Can Do about Tort Law, 41 Envtl. L. (2011)

[13] Maytal Gilboa, Yotam Kaplan & Roee Sarel, Climate Change as Unjust Enrichment, 112 Geo. L.J. 1039 (2024)

14] ] סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979.

[15] לסקירת תביעות "גרינוואש" ופרשת דיזלגייט כדוגמא מוצלחת לתביעה שכזו, ראו צוות הבלוג של מרכז אריסון ל־ESG, "שינוי במאבק ב־Greenwashing: מעֵבֶר לאכיפת הרגולטור" (28.11.2024)https://esgblog.runi.ac.il/post/%D7%A9%D7%99%D7%A0%D7%95%D7%99-%D7%91%D7%9E%D7%90%D7%91%D7%A7-%D7%91-greenwashing-%D7%9E%D7%A2-%D7%91-%D7%A8-%D7%9C%D7%90%D7%9B%D7%99%D7%A4%D7%AA-%D7%94%D7%A8%D7%92%D7%95%D7%9C%D7%98%D7%95%D7%A8

 [16] ת"צ (ת"א) 756-10-15 שלמה גולן נ Volkswagen AG, בפס' 126-128, 168 לפסק דינה של השופטת צילה צפת.

17]] Oliver Milman, ‘Monster Profits’ for Energy Giants Reveal a Self-destructive Fossil Fuel Resurgence,Guardian (Feb. 9, 2023) https://www.theguardian.com/environment/2023/feb/09/profits-energy-fossil-fuel-resurgence-climate-crisis-shell-exxon-bp-chevron-totalenergies

[18] לפרשנות משמעות דרישת הטכניקה המיטבית הזמינה ראו אורי שרון ועדי וולפסון, "מה בין טכניקות מיטביות וחוק אוויר נקי?" אקולוגיה וסביבה 16 (2025).

[19] סעיף 3 לחוק אוויר נקי, תשס"ח-2008.

[20]  Vanessa Casado–Pérez, Yotam Kaplan, Yael Lifshitz & Niv Meyerson, Climate Fraud & Unjust ProfitsEmory L.J. (Forthcoming 2026)

[21]  Robin D. Lamboll et al. Assessing the size and uncertainty of remaining carbon budgets 13 Nature Climate Change 1360 (2023)

[22] דניאל מישורי וסמדר נוי קניון, "האטמוספרה כנחלת הכלל: לקראת ועידת פריז" אקולוגיה וסביבה 6 (2015)https://magazine.isees.org.il/?p=29151

[23] דנה מנחה ואח', הכרה בעקרון "המזהם משלם" במשפט הישראלי: בג"ץ 6971/11 איתנית מוצרי בניה בע"מ נ' מדינת ישראל (משרד המשפטים, 2013)