הטרילמה הפיסקלית בישראל: משילות ו־ESG כמנוע לשיקום חברתי כלכלי בר־קיימה

בעשור האחרון ישראל ניצבת בפני אתגר גדול המקביל לאתגרים במערכות רבות בעולם – הטרילמה הפיסקלית. הטרילמה מורכבת משלושה יעדים מתנגשים: יציבות תקציבית (הפחתת הגירעון והחוב הציבורי), גביית מיסים יעילה וצודקת ומתן שירותים ציבוריים איכותיים ונגישים, בייחוד בתחומי הבריאות, החינוך והרווחה. המאבק בין דרישות אלו, שלעיתים נוגדות זו את זו, משפיע ישירות על רמת החיים, הכלכלה והמשילות – הן ברמת המדינה, הן ברמת התאגידים.

ברשומה זו אטען שפתרון הטרילמה הפיסקלית בישראל מחייב מעבר ממודל משילות מסורתי למודל רב־שכבתי חדשני המשלב עקרונות ESG (סביבה, חברה וממשל) הן ברמת הציבור, הן ברמת התאגיד. הצורך בשיקום הצפון והדרום הוא הזדמנות אסטרטגית ליישום מודל זה. המודל יכול לשמש בתפקיד מנוע לצמיחה בת קיימה ולצמצום הפערים החברתיים במדינה. שילוב כזה יאפשר לישראל להתמודד בהצלחה עם האתגר המורכב של איזון בין יציבות פיסקלית, צדק חברתי ויעילות כלכלית.

המצב הפיסקלי הנוכחי בישראל: נתונים וממצאים

הטרילמה הפיסקלית בישראל מנותחת היטב בדוח "המצרפים הפיסקליים וסדר עדיפויות תקציבי חדש לישראל" מאת פרופ' קרנית פלוג, צחי דוד ורועי קנת פורטל. הטרילמה מתארת בין השאר את האתגר שבאיזון בין שלושת רכיביה אגב שחיקה גדולה בהוצאה הציבורית – כאחוז מהתוצר. תקציב המדינה בשנים 2023–2024 הגיע לשפל של 32.6% מהתוצר החזוי, נמוך מאוד מהממוצע במדינות ה־OECD, העומד על כ־45%. הפער הגדול בין ההוצאה האזרחית נטו בישראל (בלי הוצאות ביטחון וריבית) ובין הוצאה זו בקרב מדינות אחרות מוביל לפערים בשירותים החברתיים ולתחושת ניכור בקרב האזרחים בישראל. הדוח מדגיש את הצורך בשינוי סדרי העדיפויות התקציביים ואת חשיבות התמקדות בהשקעה בתשתיות, חינוך ובריאות, בייחוד בפריפריה, כדי להתמודד עם האתגרים החברתיים והכלכליים הנוכחיים.

ישראל גם סובלת מרמה גבוהה של ריכוזיות תקציבית: שיעור ניכר מהכנסות הרשויות מגיע מהממשלה. זאת ועוד, יש פערים בין המרכז לפריפריה, ופערים אלו מעידים על כשל במנגנוני החלוקה בין הממשלה לרשויות ועל היעדר תיאום וסמכות. הצורך בהשקעה בשיקום הצפון והדרום הוא הזדמנות ליישום מדיניות רב־שכבתית עם יעדים לבניית מודל בר־קיימה בהיבטי סביבה, חברה וממשל (ESG חברתי אזורי).

כדי להבין כיצד משילות רב־שכבתית ו־ESG נותנים מענה ישיר לבעיות אלו יש לפרק את מנגנון הכשל הקיים: כיום ריכוזיות תקציבית גבוהה פירושה שהממשלה קובעת את היקף וסוג השירותים החברתיים הניתנים בפריפריה, אך היא אינה מכירה את הצרכים המקומיים מקרוב, ולכן המשאבים אינם מוקצים ביעילות.

משילות רב־שכבתית נועדה לתקן כשל זה באמצעות העברת סמכויות ביצוע, תכנון ובקרה לרשויות המקומיות לצד שמירה על אחריות תקציבית ואסטרטגית ברמה הארצית. כלומר, הממשלה עדיין קובעת מדיניות, אך הביצוע מותאם לשטח. כך למשל בסקנדינביה חינוך, בריאות ותחבורה מנוהלים ברמה המקומית, אך מתוקצבים ברמה הארצית לפי נוסחאות חלוקה דיפרנציאליות. זאת ועוד, עקרונות ESG אינם תוספת רעיונית, אלא כלי מועיל לניהול ומדידה של ביצועים חברתיים וסביבתיים. בעזרתם אפשר להגדיר ולנטר מדדים ברורים כגון זמני נסיעה ממוצעים לשירותי בריאות, שיעור השתתפות במסגרות חינוך לגיל הרך ורמת ההשקעה הציבורית באזורים מוחלשים. ברגע שהממשלה, הרשויות המקומיות והתאגידים מחויבים לדיווח פומבי על נתונים מסוג זה נוצרת מערכת בקרה מבוססת נתונים המאפשרת לזהות פערים, לקבוע סדרי עדיפויות ולנתב משאבים ניתוב מושכל. כך שילוב עקרונות ESG משפר את השירות הציבורי, מגביר את השקיפות ומאפשר ניהול יעיל יותר של סיכוני חברה וסביבה מקומיים.

לכל אחד משלושת רכיבי הטרילמה משקל קריטי: תקציב מאוזן הוא הבסיס ליציבות מאקרו כלכלית והוא מוריד סיכון למשק, מיסוי הוגן מבטיח תקצוב יעיל והוגן של הפעילות הציבורית ושירות ציבורי איכותי הוא הכרח חברתי כלכלי המוביל לצמיחה ומבטיח שוויון הזדמנויות. אבל במציאות הכלכלית בישראל, המתבטאת באי־שוויון עמוק וקשיי תקציב, הטרילמה נהיית בעייתית במיוחד. ניהול תקין שלה מצריך משילות ציבורית ותאגידית חזקה המסוגלת לפעול בשקיפות מלאה, באחריותיות ועל סמך תכנון ארוך טווח וחדשנות בניהול סיכונים. בלי משילות איכותית הטרילמה מאיימת להחליש את היציבות ולפגוע בחוסן החברתי.

המשילות הציבורית בישראל: אתגרים ופתרונות

המשילות הציבורית בישראל מתמודדת עם אתגרים מבניים: החל בפיצול סמכויות בין משרדים, עבור במחסור בשקיפות וביעילות בבקרת תקציב וכלה בקשיים בהטמעת שינויים ארוכי טווח. ובכל זאת המשילות התאגידית – חלק מהמשק הכלכלי – חייבת להיכנס לפעולה באמצעות הטמעת עקרונות ESG (סביבה, חברה, ממשל) בניהול העסקי. השקעה בהיבטי ESG משפרת את שקיפות הפעילות, מצמצמת סיכונים, מגבירה את האחריות החברתית והסביבתית – וכך מסייעת ביצירת אמון ובמיצוב השוק.

אי־השוויון החברתי בישראל, המורגש בייחוד בפריפריות כמו הצפון והדרום, הוא ביטוי בולט לאי־הצלחת הטרילמה. פערים נרחבים בהכנסה, בשירותי בריאות ובחינוך מגבירים את תחושת הניכור, פוגעים בניידות החברתית ומונעים פוטנציאל כלכלי גדול. מערכת בריאות חלשה בפריפריה מתבטאת בתוחלת חיים נמוכה ובאיכות חיים ירודה, ומערכות חינוך בעלות משאבים מעטים פוגעות בהזדמנויות הכלכליות של דור העתיד.

השירות הציבורי הוא הגשר שבין מדיניות התקציב ובין צורכי האזרח, ולכן הוא מוכרח להיות איכותי ושוויוני, שאם לא כן – ההוצאה הציבורית עלולה להיות מבוזבזת ולא מועילה. גם המגזר העסקי, בייחוד בפעילותו בפריפריה, יכול וצריך להשתתף השתתפות פעילה בצמצום הפערים, לא רק באמצעות אחריות תאגידית מצומצמת, אלא גם באמצעות תרומה שיטתית לפיתוח קהילתי בראי אסטרטגיית ESG רחבה. כך למשל אפשר לראות מיזמים אזוריים שבהם תאגידים משתפים פעולה עם רשויות מקומיות, משרדי ממשלה וקהילות לקידום תעסוקה, חינוך וטכנולוגיה. שותפויות מסוג זה ממחישות כיצד תאגידים יכולים להפוך משחקנים חיצוניים לשותפים אסטרטגיים במארג המשילות החברתית כלכלית ולתרום לחיזוק החוסן המקומי לאורך זמן.

הפתרון: הטמעת עקרונות ESG ומשילות רב־שכבתית

מחקרים בין־לאומיים קובעים נחרצות שהשקעה איכותית ושוויונית בחינוך ובבריאות בפריפריה, לצד תשתיות פיזיות וניהוליות איכותיות, מעלה את הפריון, מגדילה את הניידות החברתית, מקטינה את הפערים בהכנסה ובבריאות ומעלה את אמון הציבור במוסדות. כמו כן מדינות המשקיעות יותר בהוצאה אזרחית (יותר מ־40% מהתמ"ג) מדַווחות על שוויון גבוה יותר, ניידות בין־דורית וצמיחה כלכלית יציבה יותר. ולא זו בלבד: ניתן דגש שאיכות המשילות, המתבטאת בשקיפות, אחריותיות והשתתפות ציבורית, משפיעה ישירות על הצלחתה של מדיניות פיסקלית, בין השאר באמצעות שיפור יעילות התקציב והמועילות החברתית שלו.

השיקום של הצפון והדרום אינו רק צורך חברתי כלכלי – הוא הזדמנות אסטרטגית לעיצוב מודל בר־קיימה של משילות, ESG וצמיחה כלכלית. כדי להצליח בכך יש צורך במודל משילות ציבורית חדשני המשלב טכנולוגיות דיגיטליות לשקיפות ומעקב, אחריותיות גבוהה ומעורבות אזרחית במנגנוני החלטת ההחלטות.

כמו כן הממשלה חייבת לקדם תמריצים כלכליים ולשתף את המגזר הפרטי והמגזר השלישי במיזמים חברה וסביבה כדי להגדיל את היקף ההשקעה ולהבטיח חוסן כלכלי לאורך זמן. כך למשל ממשלת גרמניה וממשלות בסקנדינביה הראו שהטמעת שיטות משילות רב־שכבתיות, לצד מתן תמריצים ממוקדים בפריפריה, מניבים תוצאות מיטביות: הן מצמצמות אי־שוויון, מגדילות תעסוקה ומקדמות צמיחה כלכלית ושירותים איכותיים באזורים מוחלשים.

משילות רב־שכבתית היא שיטת ניהול של שיתוף פעולה, חלוקת סמכויות ואחריות בין שלושה גורמים: המדינה, הממשל המקומי ושחקנים לא מדינתיים (כמו החברה האזרחית, המגזר הפרטי והאקדמיה). דוגמה מקומית למימוש עקרונות של משילות רב־שכבתית היא פעילות הרשות לפיתוח הנגב והרשות לפיתוח הגליל. רשויות אלו מקדמות מיזמים בתחומי תעסוקה, תשתיות וחינוך בפריפריה ושיתפה פעולה עם משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, המגזר העסקי והקהילה האזרחית – וכך מיישמות בפועל את עקרונות המשילות הרב־שכבתית.

תפיסת משילות זו מאפשרת התאמה טובה יותר של תשתיות לצרכים מקומיים ומשפרת את מועילות ההשקעה הציבורית. בהיבט של שוויון חברתי – היא תורמת למענה מדויק לפערים פריפריאליים ולקבוצות מוחלשות. בהיבט של פריון – היא מחזקת את התיאום בין מערכות התעסוקה, התחבורה וההשכלה ברמה המקומית. בהיבט של שקיפות – היא מגבירה את המעורבות האזרחית ואת אמון הציבור במוסדות.

ניתוחים כלכליים מראים שהיעדר השקעה גבוהה דייה בפריפריה עלול להוביל להאטה בפריון, לירידה בצמיחה ולהגברת אי־השוויון. כל אלה מחלישים את יציבות המשק. לעומת זאת, השקעה משולבת בשיפור מערכות החינוך, הבריאות והתשתיות מגבירה את יכולת הפריון של האוכלוסייה ומאפשרת צמיחה מתמשכת ויציבה. בשנים האחרונות המחקרים מדגישים שמדובר לא רק בשיפור כלכלי נקודתי, אלא ביצירת הזדמנויות שוות יותר לכלל האוכלוסייה, הזדמנויות המביאות לניידות חברתית גבוהה יותר ולצמצום הפערים בחברה.

אתגרי היישום ודרכי יישום מעשיות

לצד כל זאת, יש להכיר בכך שהצעות אלו בדמות משילות רב־שכבתית והטמעת עקרונות ESG אינן נטולות אתגרי יישום – הן במישור הפוליטיקה, הן במישור המבני תפעולי. ראשית, פיצול סמכויות בין הממשלה ובין רשויות המקומיות מחייב שינוי מבני עמוק, לרבות חקיקה שתקבע מנגנוני אחריות, תקצוב ותיאום. יידרש פיתוח של יחידות תכנון, מדידה וניתוח ברמה המקומית לצד תשתיות ניהוליות שאינן קיימות ברוב הרשויות בישראל. מדובר בתהליך מורכב הדורש לא רק משאבים, אלא גם הכשרה, הנגשת נתונים מבוזרים ושיתוף פעולה בין־משרדי (תחום שבישראל מרבה להיתקל בקשיים בירוקרטיים).

שנית, יישום ESG במגזר הציבורי אינו עניין טריוויאלי. חובת דיווח דורשת מערכות מידע תומכות, תמריצים מוסדיים וליווי מקצועי שיבטיח שהמדדים אינם הופכים לסתם עוד דוח. יש להטמיע את מדדי ESG כחלק אינטגרלי מתהליך החלטת ההחלטות: למשל לקשור בין תקצוב של רשות מקומית ובין שיפור במדדי בריאות או נגישות תחבורתית או השקעה באוכלוסיות מוחלשות.

שלישית, יש אילוץ פוליטי מהותי: כדי שמודל כזה יבשיל נדרָש רצף שלטוני ותקצוב רב־שנתי. בלעדיהם יוזמות כאלה עלולות להיתקע בדרך, בייחוד אם הפוליטיקאים, הפקידות והציבור סבורים שהן תלויות ברצון פוליטי קצר טווח או בתקופת כהונה אחת. לכן יש לגבש בשלב מוקדם הסכמות רחבות בין משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, תאגידים וגופים אזרחיים ולהציב מטרות יישומיות מוחשיים (למשל בחירה של כמה מדדי ESG תשתיתיים שייכנסו לשימוש תקציבי שוטף כבר בשנת 2026).

ניהול יעיל של הטרילמה הפיסקלית מחייב אפוא לא רק איזון תקציבי, אלא גם משילות ציבורית ותאגידית מבוססת נתונים. משילות ציבורית כוללת שקיפות, בקרה תקציבית הדוקה, תכנון מדיניות רב־שנתי ושיתופי פעולה בין־משרדיים. משילות תאגידית מחייבת דיווח ESG כחובה מוסדית וניהול סיכוני חברה וסביבה כחלק מהאסטרטגיה העסקית. היא גם מחייבת תרומה פעילה לפיתוח חברתי בפריפריה בשיתוף פעולה עם הממשלה והמגזר השלישי.

סיכום והמלצות

הטרילמה הפיסקלית בישראל היא יותר מאתגר תקציבי – היא מבחן הנוגע למידת המשילות וליכולת של המנהיגות להוביל שינוי חברתי כלכלי בר־קיימה. הטרילמה מדגישה את הצורך באיזון מדויק בין יעדים כלכליים וחברתיים, בחיזוק המשילות הציבורית והתאגידית ובהטמעת עקרונות ESG כדי להבטיח צמיחה כלכלית בת קיימה ואת צמצום הפערים החברתיים.

השילוב בין משילות ציבורית חזקה, בין אחריות תאגידית באמצעות עקרונות ESG ובין הזדמנות שיקום הפריפריה מאפשר לא רק להצליח באיזון התקציבי, אלא גם לקדם חברה שוויונית יותר וצמיחה יציבה. על הממשלה, המגזר העסקי והאקדמיה לשתף פעולה כדי לקדם רפורמות משילותיות, להשקיע בפריפריה ולעודד תרבות ESG בכל רמות הניהול. המפתח טמון במנהיגות אסטרטגית, מנהיגות המוכנה לקבל על עצמה אחריות, לחדש ולפעול לטובת הכלל. רק כך נוכל להפוך את הטרילמה להזדמנות אמיתית של שיקום וצמיחה.

---

יאיר אבידן, יו"ר הוועדה המייעצת, מרכז אריסון ל־ESG, אוניברסיטת רייכמן