ממשבר להזדמנות: כלכלה ישראלית באקלים משתנה

רקע

החל מאמצע המאה ה-18 פעילות אנתרופוגנית (מעשה ידי אדם) מאיצה שינויים סביבתיים. לפליטות מזהמים מתעשייה, חקלאות ותחבורה, השלכות לא רק על הבריאות, אלא גם על הסביבה. כתוצאה מכך, עלייה בריכוזי גזי החממה מובילה להתחממות מואצת ולשינויים גלובליים הידועים כ'שינוי אקלים'. אין פירוש הדבר שבכל מקום השלכות שינוי האקלים יהיו זהות, אלא קיים קשר בין עוצמת ההשפעה ואופייה למיקום הגאוגרפי.

במפת שינוי האקלים ישראל נחשבת "נקודה חמה" – על פי תחזית השירות המטאורולוגי כמות ועוצמת עומסי החום הכבדים-קיצוניים יעלו, ובחורף צפויה ירידה של עד כ-22% בכמות המשקעים, לצד עלייה בשכיחות אירועי גשם חריגים.

יתרה מזו, אוכלוסיית ישראל גדלה, בין 1990 ל-2020 האוכלוסייה הוכפלה, ושיעור הגידול עלה לכ-2.2% בשנת 2022. כמו כן, כפי שניתן לראות בתרשים 1, כ-90% מאוכלוסיית המדינה מתגוררים בערים, בעיקר במרכז הארץ, בסמיכות לאזור החוף. אזור הצפוי להיות מושפע מעליית מפלס פני הים, לרבות העתקת קו החוף מזרחה וכרסום המצוקים. נוסף על כך, אזורי הצפון והדרום מיושבים חלקית, ולכן עשויים להוות הזדמנות לפיתוח פריפריאלי, בעיקר בתחומי האגרו-טק, הדזרט-טק, האנרגיה והמים, החיוניים לפיתוח חוסן בתנאי האקלים המשתנים.

תרשים 1: פיזור צפיפות האוכלוסייה מעודכן לשנת 2023 (מקור: תוכנית האקלים).

ההשלכות הכלכליות של שינוי האקלים

לפגיעות אקלים כגון הצפות, סופות הוריקן, טורנדו ואירועי חום קיצוני, יש השפעות ישירות על הכלכלה המקומית: כדוגמת אובדן פריון, פגיעה בתשתיות וניתוק שרשראות אספקה. בנוסף, קיימות השפעות עקיפות הקשורות בשרשרת הערך העולמית כגון מחסור בחומרי גלם, אובדן יכולת עיבוד בשרשרת הייצור וכדומה.

לפי הערכות משרד האו"ם להפחתת סיכוני אקלים בין השנים 2010 ל-2019 עלות הנזק השנתית הממוצעת מאסונות טבע נאמדה בכ-170 מיליארד דולר (למעלה מחצי טריליון שקל). בישראל מחקרים מעידים כי שינוי האקלים עשוי להוביל לירידה של עד כ-27.5% בתמ"ג. הערכה זו מבוססת על ניתוחים טכנו-כלכליים שונים, לדוגמה: עד סוף שנות ה-80 של המאה ה-21 עלות הפגיעה במקורות המים מוערכת בכ-450 מיליון שקלים לשנה, נזקי שיטפונות כ-240 מיליון שקלים ופגיעה בחקלאות כ-3 מיליארד שקלים לשנה. יש לציין כי לא נמצא מחקר טכנו-כלכלי מלא למשק הישראלי.

צעדי היערכות לשינוי האקלים בארצות הברית ואירופה

בארצות הברית ובאירופה מיושמים זה מכבר מגוון כלים לצמצום פליטות הפחמן ומעבר לכלכלה דלת פחמן.

אחד הכלים הוא העברת האחריות אל המזהם על ידי תמחור פחמן וכולל שלושה מודלים: הראשון, מיסוי דלק – מס בלו, מס עקיף המוטל על הדלק ומוצריו. השני, מס פחמן – מס המוטל על פליטות הפחמן עצמן ומוחשב לפי שווה ערך טון פחמן דו-חמצני (tCO2e). המודל השלישי, מסחר בפחמן (Cap-and-Trade) – במודל זה מקבל ארגון/תאגיד/מפעל מכסה והוא יכול לסחור במכסה או בעודפי הפליטה.

נכון לאוגוסט 2025, 55.3% ממדינות ה-OECD משתמשות בשלושת המנגנונים בזמן ש-42.1% (כולל ישראל) משתמשות לפחות בשני מנגנונים. טורקיה היא המדינה היחידה אשר מנהיגה מס בלו בלבד. יישום תמהיל של כלי תמחור מגדיל את היקף הפליטות המטופלות וניכר כי מדובר בשוק כלכלי משמעותי בשנת 2022 ההכנסות ממסחר בפחמן הגיעו ל-63 מיליארד דולר (מעל ל-200 מיליארד שקל).  

החל מאוקטובר 2023 ובכפוף לדירקטיבה 2023/956 מיישם האיחוד האירופי מס גבולות (CBAM - Carbon Border Adjustment Mechanism). המס נועד לבלום דליפת פחמן, שבמסגרתה חברות באיחוד מעבירות ייצור למדינות בעלות תקנים סביבתיים מקלים, ובדרך זו חומקות מהעלויות החלות במסגרת מנגנון הסחר האירופי בפליטות. החל מ-2026, עם כניסתו כחובה, ישקף המס את עלות הפחמן כאילו הייצור בוצע בשטחי האיחוד האירופי, ובכך יעודד חברות מחוץ לאיחוד לאמץ תקנים סביבתיים מחמירים. בתחילה יחול המס על מוצרים עתירי-פחמן מסורתיים, כגון פלדה ומלט, ובהמשך ייתכן שיורחב למוצרים נוספים.

תמריצים ניתנים הן ככלים פיסקליים והן כאמצעים מוניטריים, כדוגמת חוק הפחתת האינפלציה בארצות הברית (Inflation Reduction Act), מאוגוסט 2022. חוק זה כולל סדרת כלים, לרבות זיכוי במס להשקעות, אשראי מס לייצור, ומענקים - כדוגמת סיוע להפחתת פליטות בגובה 30 מיליארד דולר (למעלה מ-100 מיליארד שקל) והאצת ייצור מתקני אנרגיה מתחדשת בהיקף של 10 מיליארד דולר (למעלה מ-30 מיליארד שקל). באירופה רגולציה 2021/783 מתוקצבת בכ-905 מיליון אירו (כ-3.5 מיליארד שקל) לקידום תמריצים עבור מחקר ופיתוח בתחומי אדפטציה ומיטגציה, זאת לצד שני מיליארד אירו (כ-8 מיליארד שקל) שהושקעו בתוכנית המיטיגציה האירופית NER300.

ועידות, אמנות והחלטות ממשלה

בשנת 1988 הוקם הפאנל הבין-ממשלתי לשינויי אקלים (Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC), תפקידו לחקור את המגמות האקלימיות ולפרסם דוחות המשמשים בסיס מדעי לקביעת מדיניות.

בשנת 1992 נערכה ועידת האקלים הראשונה אשר בעקבותיה נחתמה גם אמנת האקלים הראשונה. הוועידה נקראה "פסגת כדור הארץ", אך ידועה יותר בשם ועידת ריו על שם העיר בה נערכה – ריו דה ז'ניירו, ברזיל. בוועידה זו נקבעו העקרונות לוועידות האקלים

השנתיות - COP י(Conference of the Parties), כמו כן, כנס COP הראשון נערך בשנת 1995 בברלין, גרמניה.

במסגרת COP 3 (קיוטו, 1997) אומץ "פרוטוקול קיוטו", שקבע לראשונה יעדי פליטה מחייבים למדינות מפותחות, והניח תשתית למנגנוני גמישות וסחר בפליטות. מאוחר יותר, בשנת 2015, נחתם "הסכם פריז", המהווה המשך לאמנת המסגרת של האו"ם (ריו, 1992), וקובע יעד להגבלת ההתחממות הגלובלית להרבה מתחת מ-2 מעלות צלזיוס (מ"צ) לצד שאיפה להגבלה של 1.5 מ"צ, ביחס לתקופה הטרום-תעשייתית.

ישראל לוקחת חלק פעיל בפורום האקלים של האו"ם ומשתתפת בוועידות COP. בנוסף, ישראל אישרה את אמנת האקלים, וחתמה על "פרוטוקול קיוטו" ועל "הסכם פריז" (החלטה 2041).

בהתאם לכך התקבלו מספר החלטות ממשלה, כמפורט בציר הזמן (תרשים 2). החלטות אלה עודכנו לאורך השנים, בהתאמה להסכמים ולאמנות. ישראל התחייבה בהחלטה 465 כי עד שנת 2030 30% מהאנרגיה יופקו ממקורות מתחדשים, ופליטות גזי החממה יפחתו ב-27% ביחס לכמויות שנמדדו בשנת 2015 (החלטה 171).

בנוסף, החלטה 1261 (משנת 2024) קבעה מנגנון מיסוי פחמן, על בסיס עקרון ‘המזהם משלם’. מנגנון זה מאפשר מסחר בפחמן, כפי שאומץ במדינות המפותחות, והפך לשוק בינלאומי. החלטות ממשלה נוספות כוללות אי-חום עירוני (החלטות 541 ו-1022), קידום בנייה ירוקה, צמצום פליטות פחמן (החלטות 3269, 1261 ,465, 208, 542, 541, 1282, 181) וצעדי אדפטציה (החלטות 4079, 207, 544, 1091, 1902).

החלטות ממשלה מעצבות את כיוון התפתחות המשק, בכך שהן מאותתות לשוק לאן המדינה מבקשת לנווט הון, חדשנות ותשתיות, מתוך כך הן מייצרות ציפיות, מפחיתות סיכון ומזרזות השקעות. כך, החלטה 171 קובעת יעדי הפחתת פליטות לשנת 2030 ולשנת 2050, ומאותתת על מעבר לכלכלה דלת-פחמן. בנוסף, יעדי הייצור מאנרגיות מתחדשות על פי החלטה 465 מאותת לפיתוח שוק המתחדשות והאגירה. כמו כן, החלטה 1261 מיישמת תמחור פחמן לצד כלי סיוע והסתגלות לתעשייה, מנגנון "יוצר-שוק" שמכוון השקעות, לטובת התייעלות. במקביל, החלטות 541 ו-3269 מפעילות מענקים ותקנים להתייעלות אנרגטית, המקטינים עלויות הון ומאיצים חדשנות. מעבר לכך, החלטה 544 מסירה חסמים לחדשנות אקלימית, בעוד החלטות 208 ו-181 מסדירות מרחב לתשתיות סולאריות, אגרו-וולטאי וטעינת רכב חשמלי, מה שמרחיב שווקים ומשנה תמריצים צרכניים. לבסוף, החלטות 4079 ו-1902 מחזקות ממשל ותיאום לאומי להסתגלות, שמייצרים יציבות רגולטורית ותעדוף תקציבי, מנועי צמיחה חיוניים במשק.

תרשים 2: ציר זמן של החלטות הממשלה בנושאי אקלים 2009-2024 (מקור: תוכנית האקלים).

תוכנית משרד הכלכלה והתעשייה לשינוי האקלים

תוכנית האקלים של משרד הכלכלה והתעשייה (להלן: המשרד)  נבנתה על בסיס ההבנה כי שינויי האקלים דינמיים ולפיכך, נדרשת תוכנית אדפטיבית וגמישה. התוכנית כוללת 27 מהלכים מתוקצבים בהיקף של כ-1.4 מיליארד שקלים. נוסף לכך, 22 מהלכים מצויים בשלבי תכנון וגיבוש, ונאמדים בכמיליארד שקלים, עבורם יידרש תקצוב נוסף, כדי שיבשילו למימוש. התוכנית גובשה בהתאם לתרחישי רשות החירום הלאומית (רח"ל) בתחומי עומסי חום, שטפונות והצפות. מטרת התוכנית היא לבסס חוסן כלכלי בתנאי אקלים משתנים, להפחית את טביעת הרגל של התעשייה הישראלית בדרך למשק דל-פחמן ולייצר מנועי צמיחה כלכליים.

את 49 מהלכי התוכנית ניתן לקבץ לארבע קטגוריות אשר יפורטו בפרקים הבאים:

א. אדפטציה לשינוי האקלים

צעדי האדפטציה בתוכנית שינוי האקלים של המשרד כוללים תכנון אדפטיבי ומקיים של אזורי תעשייה, תוך שילוב עקרונות של ניהול חלחול מים יעיל, ראייה מרחבית, הצללה, יעילות אנרגטית ועוד. בנוסף, מושם דגש על סביבת העבודה וניהול סיכוני עובדים, בדגש על תנאי חום קיצון, כדי להבטיח את בטיחות העובדים ולשמור על יציבות הפריון. צעד נוסף הוא בחינת יישום דו"ח סיכוני אקליםTCFD) ) בשיקולי מתן מענקי סיוע. אם אכן ייושם, דו"ח זה יחייב חברות לבצע מהלכי התייעלות והיערכות לשינוי אקלים, וכך יחזק את תחרותיותן.

ב. מיטיגציה

ניתן לראות בצעדי המיטיגציה המובאים בתוכנית שינוי האקלים, ככלי המבטיח אדפטציה כלכלית, שכן יישומם יוצר יתרון תחרותי החיוני להתמודדות בסביבה הגלובלית המשתנה. נקודה זו מתחדדת לאור כניסתו לתוקף של מס הגבולות האירופי (CBAM). לפיכך, חלק משמעותי בתוכנית מוקדש ליישום מס פחמן באמצעות מסלולי תמיכה למפעלים להטמעת טכנולוגיות להתייעלות אנרגטית והפחתת השימוש בדלקים.

בנוסף, תוכנית ירושלם בתחום המחזור ויישום תקנים מחמירים בתחום הפלסטיק, עשויים לא רק לצמצם את נפח הפסולת, אלא אף להפחית את פליטות המתאן באמצעות צמצום ההטמנה. בדומה לכך, קידום דרישה לשילוב חומרים ממוחזרים בייצור מהווה איתות לתעשייה והכוונה לכלכלה מעגלית דלת-פחמן. כל זאת, לצד הפסקת ייבוא של גזי קירור (קררים) העלולים לפגוע בשכבת האוזון.

חלק ניכר מפעילות זו מרוכז בידי המרכז להתייעלות למשאבים, שהוקם לאחרונה ומוביל את תפיסת "תעשייה 5.0". המרכז אינו רק גוף ידע ומחקר, אלא משמש ציר מרכזי להעברת ידע ולסיוע מקצועי לגופי התעשייה בהפחתת טביעת רגלן הפחמנית ולהתייעל במשאביהן.

ג. שינוי אקלים כמנוע צמיחה

ההתמודדות עם שינוי האקלים מובילה אט-אט לזניחת טכנולוגיות ארכאיות ומזהמות ולאימוץ טכנולוגיות חדשות. בשנים האחרונות ניכרת עלייה בביקוש לפתרונות בתחומי הדזרט-טק והאקלים הכוללים: אנרגיה מתחדשת, פתרונות לייצור אנרגיה ממימן, חקלאות מדברית ופתרונות ללכידה וקיבוע פחמן. במקביל, האגרו-פוד-טק הופך לציר מרכזי לנוכח הצורך בפיתוח חוסן תזונתי. בהתחשב בכך שמחצית מפליטות המתאן מפעילות אנתרופוגנית מקורן בחקלאות וגידול בעלי חיים למזון, גובר הלחץ לפיתוח מנעד פתרונות כדוגמת: חלבון אלטרנטיבי, עמידות זרעים, הפחתת בזבוז מזון, צמצום שימוש במים וניהול משק חכם. זאת, לצד השאיפה לשמר את המגוון הביולוגי תחת הלחץ האקלימי והסביבתי.

בהתאמה, הושם דגש בתוכנית שינוי האקלים של המשרד על זיהוי ופיתוח היתרונות היחסיים של המשק הישראלי בתחומים אלה בידי מנהלת הצמיחה. צעדים אופרטיביים כוללים השקעה בתשתיות לקלאסטרים, מתן מענקי סיוע לחשיפה לעולם (תערוכות וכנסים) והשקעה בקהילות חדשנות כדוגמת אגרונגב, חקלאות מתקדמת, חקלאות ימית, מים, אנרגיה, תחבורה ובנייה.

ד. תכנון ארוך טווח

היערכות מקדימה תוך ניהול סיכונים מושכל היא מפתח למוכנות מיטבית ולהשקעת משאבים אופטימלית. ניתן להשיג זאת באמצעות פיתוח מודל טכנו-כלכלי "נושם" המנתח את מצב המשק הנוכחי כבסיס לתחזיות המגלמות תרחישי אקלים. מודל כזה יאפשר לזהות כשלי שוק פוטנציאליים ולהתאים את כלי המשרד לצרכים המתפתחים של השוק. בדומה לכך, ניתוח שרשראות אספקה יאפשר לבסס פתרונות הן דרך הסכמים בילטרליים והן באמצעים טכנולוגיים, כדי להבטיח את חוסן הייצור הלאומי. מהלכים אלה הם חלק מתשתית אסטרטגית ארוכת טווח שתחייב השקעה משלימה שאינה נכללת במסגרת התקציב הנוכחית של המשרד.

סיכום

אתגרי הסביבה וצרכי המשק, הכוללים בתוכם את החברה, התעשייה והמגזר שלישי בתנאי חוסר ודאות אקלימית, הם אבני הבניין של תוכנית משרד הכלכלה לשינוי אקלים. התוכנית מתבססת על הניסיון המצטבר ממדינות העולם, על ניתוח תחזיות כלכליות ואקלימיות, ועל מיפוי החוזקות והייחודיות של המשק הישראלי. ככזו, התוכנית מגלמת את עקרונות ה-ESG במלואם.

שילובה בתוכניות העבודה של המשרד יבטיח כי התוכנית תישאר אדפטיבית ונושמת, תנאי קריטי למסמך הנשען על תחזיות ממודלים אקלימיים. נוסף על כך, עידוד חדשנות וחקר שווקים הוא רכיב ליבה היכול להאיץ התאמות במשק המקומי ולייצר משקל־נגד משמעותי בזירה הגלובלית.  

---

ד"ר נחום גבינט, יועץ מדעי למשרד הכלכלה והתעשייה, עמית מחקר והוראה בבית הספר למדעי הסביבה, אוניברסיטת חיפה וחוקר בבית הספר לעבודה סוציאלית של אוניברסיטת בר אילן